於2019-02-04發佈


以色列向阿拉伯國家索賠2500億美元
作者:趙佳欣
來源:以色列計畫

前言:
上月,以色列社會平等部[1]部長Gila Gamliel對外宣佈糾正歷史不公正的時刻已經到來,向七個阿拉伯國家以及伊朗索賠2500億美元,作為對1948年以色列建國後被迫放棄財產並逃離這些國家的猶太人的賠償。

一談到巴以問題,往往會想到巴勒斯坦難民問題,大家對猶太難民在阿拉伯國際的遭遇很少提及,也知之甚少。

作者趙佳欣女士是以色列計畫特約撰稿人,畢業於巴黎政治學院,目前在特拉維夫大學法學院攻讀第二個法律碩士學位,主修科技法與商法,輔修巴以衝突。本文是她對以色列建國後的難民和賠償問題做的專題研究。

文章:

在巴以衝突中,巴勒斯坦難民問題一直以來飽受關注。巴勒斯坦當局堅持聲稱,巴勒斯坦人擁有不可被剝奪的回歸權(Right of return),因戰爭而產生的巴勒斯坦難民及他們的後代有權回到他們曾經的家園,即今天的以色列。同時,巴勒斯坦當權者向以色列索賠1000億美元,作為對當年離開如今為以色列領土的阿拉伯人的賠償。該索賠檔早已於10年前提交給聯合國。

而在該衝突中,較少關注投於猶太難民的身上,即以色列1948年建國後,被驅逐出境或受威脅離開當時已世代定居在阿拉伯國家和伊朗的猶太人。由於以色列的大門一直向全世界的猶太人敞開,所以這些猶太人並沒有像很多巴勒斯坦人一樣面對居無定所的問題,即使前者當年也必須放棄自己的家園和財產,幾乎身無分文地離開。近日,與特朗普政府正在準備的巴以和談議案的時機相對應,以色列第一次官方對這個問題做出表態並提出解決方案。

2019年1月5日,以色列社會平等部[1]部長Gila Gamliel對外宣佈糾正歷史不公正的時刻已經到來,向七個阿拉伯國家以及伊朗索賠2500億美元,作為對1948年以色列建國後被迫放棄財產並逃離這些國家的猶太人的賠償。根據阿拉伯國家猶太人正義組織JJAC[2]估計,在1948年後約85萬猶太人被迫逃離阿拉伯國家。其中,以色列向突尼斯索賠350億美元,向利比亞索賠150億美元,剩餘六個國家(摩洛哥,伊拉克,敘利亞,埃及,葉門和伊朗)的具體賠償數額也將在近期敲定。Gamliel表明,中東和平談判必須也考慮被迫離開家園的猶太人的權利,“當年一切對猶太人的暴力必須被承認”。

那麼,各方索賠的法律依據是什麼?
巴以衝突中的難民問題在衝突解決中占多大比重?
截止目前各方是如何面對本土難民的?
未來該如何對待現有難民及他們的後代?
難民是否享有回歸權?(如果有,回到哪裡?)
是否可以同時享有回歸權和受賠償權,還是只能選一個?
本文將透過對相關法律檔的概覽和對歷史的回顧,來分析這些在巴以衝突中無法回避的問題。

1. 難民問題之歷史

對任何歷史事件的敘述和研究,首先不能忘記的是每一段歷史都有不同的敘述角度(narratives)。每一個敘述角度都分別代表一個特定團體對其歷史的講述,並組成其成員對一段過去的認同。敘述不代表事實,而代表著一方的信仰,是對其身處的歷史和社會的主觀敘述,內容實際上充滿選擇性和偏見,目的是服務於現今的一些特殊需要。所以,本文所述的歷史,也將透過巴勒斯坦和以色列兩方面不同的敘述角度展開討論。

難民問題到底是誰的責任?簡而言之,對於巴勒斯坦人來說,猶太復國主義直接導致了以色列國的建立,並驅逐走了當時住在現今為以色列國的巴勒斯坦人。而對於以色列人來說,如果當年阿拉伯人沒有對新建的以色列國宣戰,就不會有巴勒斯坦難民問題。進一步來說,巴勒斯坦認為巴難民問題標誌著猶太復國運動的不道德和不正義,難民當年具體是因為被驅逐還是自願離開的已經不重要,重要的是他們有回歸權,而以色列不承認他們這項與身俱有的權利。另一方面,以色列在堅持“沒有戰爭就沒有難民”這一觀點的基礎上,指出巴以雙方在1967年接受了安理會第242號決議,該決議內容包括“使難民問題得到公正解決”[3],現在若承認巴勒斯坦人的回歸權,即同意七百萬阿拉伯人(包括其後代)的“回歸”,這相當於直接宣佈著以色列國的滅亡(以色列人口約八百萬)。

歷史之有趣和複雜,體現於即使在同一個團體的敘述中,也會因時代變遷和重心轉移而有所不同。比如在90年代之前,以色列人所接受的教育是:阿拉伯領導人當年鼓勵巴勒斯坦人離開,以後再回以色列復仇,奪回他們的土地(和土地上以色列人建的房子、設施等等)。由於90年代部分政府檔案的公開(過去,以色列的教科書由各機構撰寫,並須經過國防部審查通過),一波不屬於48年建國一代的歷史學家開始重新審視難民問題。Benny Morris在其書《The Birth of the Palestinian Refugee Problem》中寫道,沒有證據表明當年有外國勢力鼓勵巴勒斯坦人離開,也沒人驅趕他們,也沒有所謂的“以色列總體規劃”——一些民間猶太右翼分子鼓吹過這樣的想法,但以色列官方從來沒有接近過這個規劃。就這樣,“巴勒斯坦人被鼓勵離開”這個神秘的“陰謀論”被歷史學家打破了。

由於歷史的片面性,本文無意對歷史進行深層的討論,也無意去揣測中東各國的民族情緒。如此黑白相對的歷史在今日爭端的討論中是缺乏效率的——假設一路看到開端,即使聖經中的故事或巴勒斯坦人作為菲利斯丁人的後代的真實性能被證明,這些如何能證明今日的法律格局下這些人的權利?所以,本文討論的重心將轉到國際法上,來分析各方是如何運用國際義務、規則、條約和/或聯合國決議來證明自己的權利並主張自己的索賠/要求的。

2. 難民問題之法律依據

A. 誰是難民?

1)《難民地位公約》(1951)[4]

➡ 該公約對難民的定義是因其種族或別的原因有理由害怕被處決而離開其國家,並因為這種懼怕而無法或不願意回去的任何人。

雖然該《難民地位公約》提供了被普遍接受的關於難民的定義,其並不適用於巴勒斯坦難民,因為它明確排除了對巴勒斯坦難民的規定。1949年成立的聯合國難民救濟及工程局(UNRWA)被用來專門處理巴難民問題。

2)UNRWA對巴勒斯坦難民的定義(1949)

➡ 巴勒斯坦難民是指自1946年至1948年常規居住在巴勒斯坦地區,而後因獨立戰爭而離開並失去其財產和生存依靠的人。

這些難民現在居住在UNRWA地區,包括約旦,敘利亞,黎巴嫩,約旦河西岸和加沙地帶。UNRWA還將巴難民定義為1948年難民的直屬後代(direct descendents),這讓以色列很難接受,因為這代表難民問題永遠不會結束,不斷湧出的巴難民的後代使近70年前的難民問題升級為一個永久性的問題。

但其實,一位曾任職於聯合國的以色列法律顧問指出,UNRWA的定義並不值得害怕,因為這是該組織自己對其工作範圍(協助巴難民)的定義。只要有朝一日巴以雙方能達成彼此同意的對難民的有效且利於發展的定義,UNRWA的定義將不再有關。

A. 如何解決巴以衝突中的特殊難民問題?

1) 聯合國大會第194號決議(1948)

該決議第11條規定,希望回歸故土並與鄰居和平相處的難民應該得到允許,無此打算的難民應該收到賠償。

對此,以色列首先表明該聯合國決議是沒有法律約束力的,因其使用了“應該”(should)而沒有使用“必須“(shall)這一強制性詞彙,因此以色列沒有義務接受巴勒斯坦難民。

巴勒斯坦堅持聲明回歸權是巴勒斯坦人擁有的不可剝奪的權利。這些權利被國際法所認可,如:《世界人權宣言》第13條,《公民及政治權利國際盟約》第12(4)條(對此以色列有不同見解,在此不展開討論),其存在與否不得以一份聯合國決議的用詞為依據。

其次,以色列強調“與鄰居和平相處”這個條件,並認為沒有跡象表明巴勒斯坦人已經放棄改變以色列已建國、戰爭已經結束的事實。

巴勒斯坦指出這個所謂的“條件”只出現在第194號決議中,後續的一系列決議都沒有再提及這個條件。

再次,以色列不承認“回歸權”的存在,至少這不是唯一存在的權利,因為第194號之後的決議提到了別的解決方式。

巴勒斯坦認為,雖然之後的決議中提到別的解決方式,但它們只是作為第194號所提及的回歸權的補充,而不是取代了回歸權的存在。更何況,之後的每一份決議都重申之前的協定,並列出額外內容。

比如,第393號決議(1950)第四段提到讓難民通過回歸或重新安置來融入在近東的經濟生活中。既然在很多國家,巴難民一直生活在難民營裡, 回到以色列可以讓他們離開難民營。

再如,第3236號決議(1974)第二段提到回歸其家園和財產的自決權是不可剝奪的權利。

2)安理會第242號決議(1967)

該決議第二條之(b)項規定,“[…]復確認必須達成難民問題之公正解決”。

以色列願意遵守該決議中關於“使難民問題得到公正解決”的內容。既然聯合國大會決議都沒有法律約束力(除非在聯合國憲章第七章下通過,關於“聯合國的決議在什麼情況下有法律約束力”在此不展開討論),那麼唯一有實質性的聯合國決議就是安理會第242號決議,該決議在安理會得到全票通過並且被系爭雙方所接受。

巴勒斯坦不認為安理會第242號決議意在解決難民問題,這是一個“雨傘決議”,意在囊括該衝突可能伴有的問題,以色列不應過度依賴這份決議。退一步說,即使參考第242號決議,什麼是“使難民問題得到公正解決”?“公正解決”意味著“公正的結果”,也就是讓難民們回家。

3. 難民問題之賠償事宜

巴勒斯坦難民是否有權回歸以色列領土值得爭議,而該回歸權在出逃的猶太人中得到了不對等的關注,不難猜測, 猶太人並沒有什麼特別的興趣回到阿拉伯國家和伊朗生活。然而,在難民問題中,有一項權利得到了系爭雙方的共識,即賠償問題,這也是本月自以色列政府首次公開索賠以來備受關注的問題。

因被剝奪的財產獲得賠償是一項具有法律約束力的權利,經常被討論的是對外國人因其財產被國有化而給予的充分且公正的賠償。在本文的討論中,阿拉伯人(當時還不叫巴勒斯坦人)離開時留在以色列的財產是可觀的:80%以色列的土地,據50年代聯合國估計約10億美元。

以色列同意賠償巴勒斯坦人是理所應當的,如果巴勒斯坦人決定不回以色列。

巴勒斯坦不認為賠償和回歸是一個“二選一”的問題,巴勒斯坦人有權回歸,並且不管他們是否決定回歸,都有權得到賠償

同時,以色列指出,賠償猶太人也是理所應當的。以色列在1948年建國時震撼了阿拉伯世界,所有當地的猶太社群都受到了暴力威脅,不得不為了保命而離開家園,那些猶太人沒有收到任何賠償。以色列對此問題高度重視,並於2010年頒佈法律,要求一切有關賠償巴勒斯坦人的談判,都必須將賠償猶太人的討論納入議程。

巴勒斯坦指出,這是巴勒斯坦和以色列之間的對話,猶太人在其它國家遭受的事件並不應該在這個雙邊談判中討論。

可見,雖然雙方都認同難民應得到賠償,卻仍無法在該權利是否能與回歸權共存、逃離其它國家的猶太人之賠償在該討論中是否屬於走題等問題上難以達成一致。在地區爭端中,談判不應該只於雙方之間,而應使其他協力廠商國家參與,尤其是當年驅逐猶太人的阿拉伯國家和伊朗,都應該來到談判桌前,共同討論賠償問題。理想的情況是設立一個國際基金,由相關各國作出貢獻,並用來統一規劃給猶太人和巴勒斯坦人的賠償事宜。還需要考慮的問題包括賠償應如何計算?金額除了帶不走的財產的價值(以及今日如何估價?),是否還應包括精神損失費?其它接受了難民的國家是否能得到賠償?以及一項更有野心的議案:賠償和回歸是否為“二選一”,等等。

上述問題需要通過大量談判來達成協議,但值得初步確定的一點是,賠償額應以一次付清的總額交給各方政府,並由其進行下一步分配。在本月宣佈的索賠計畫中,以色列聲明收到的賠償款不會直接分配給每個家庭,而是由以色列政府通過一個特別基金進行分配。

本文分析了難民問題中的賠償問題,並簡略提及了難民問題中同樣重要的一個概念—— 回歸權。為什麼巴勒斯坦人反復強調該權利,而這樣的聲音在猶太人中幾乎聽不到?
政府的主張裡是否存在邏輯謬論?
該權利有法律約束力嗎?
國際公約對這項權利是如何定義的?
其在聯合國決議中的地位如何?
尤其是本文提到的第242號決議在該爭端中扮演什麼樣的角色?
相關各國在其實踐中又是如何對待它的?
這在國際習慣法裡意味著什麼?

因篇幅有限,關於回歸權的討論將在後期更新的文章裡展開。


[1] Ministry for Social Equality,前身是2007年建立的Ministry for SeniorCitizens:
[2] Justice for Jews from Arab Countries
[3]二四二號決議案(一九六七), 第二 (b)項:
[4]難民地位公約: